di GIOVANNI MACCARRONE – Iniziamo a dire che il Titolo V, parte Seconda, della nostra Costituzione è stato già oggetto di un ampio processo di riforma, avvenuto mediante l’approvazione della legge costituzionale n. 3 del 2001 (contenente appunto «Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione» in GU n. 248 del 24 ottobre 2001).
La citata legge è stata approvata con una maggioranza inferiore a quella richiesta (maggioranza qualificata dei due terzi dei membri delle Camere) e per questo è stata sottoposta a referendum confermativo il 7 ottobre 2001, il quale si è concluso con esito favorevole all’approvazione della legge (il 64% dei votanti si è espresso per il sì) che è poi entrata in vigore il mese successivo.
Il referendum – a cui partecipò solo il 34 per cento dei votanti – rappresentava il punto di arrivo di un lungo percorso, iniziato nel 1997, durante il primo governo Prodi, con una commissione bicamerale sul tema.
Due anni dopo, nel 1999 – il presidente del Consiglio era Massimo D’Alema – il lavoro della commissione era confluito in una proposta di legge.
L’approvazione del testo, infine, arrivò a marzo 2001 quando a Palazzo Chigi c’era Giuliano Amato. Grazie alla legge costituzionale n. 3/2001 è stato introdotto il terzo comma dell’art. 116 Cost., il quale prevede la possibilità che, con legge dello Stato, approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di un’intesa con la Regione interessata, possano essere attribuite alle Regioni a statuto ordinario «ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia» nelle materie di competenza concorrente di cui all’art. 117, terzo comma, Cost., nonché in alcune materie di competenza esclusiva dello Stato (vale a dire organizzazione della giustizia di pace, norme generali sull’istruzione e tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali).
A seguito dell’introduzione della citata disposizione, a partire dal 2001, le Regioni a statuto ordinario possono ottenere, previa intesa con lo Stato, ulteriori competenze nelle materie circoscritte ai 23 ambiti di legislazione concorrente (art. 117, comma 3) oppure nelle tre materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato (art. 117, comma 2), ossia la giustizia di pace, le norme generali sull’istruzione e la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.
Per il trasferimento delle ulteriori funzioni necessita un’apposita legge dello Stato (approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti) e, soprattutto, il rispetto dei principi di cui all’art. 119 Cost.
Pertanto, in tale contesto rileva anche il tema di una corretta quantificazione delle risorse da attribuire alle Regioni richiedenti per le competenze aggiuntive in termini di spesa storica o di fabbisogni standard nel territorio regionale.
Anzi, la determinazione delle risorse finanziarie, umane e strumentali da devolvere alle regioni per implementare le funzioni acquisite è tanto importante quanto la stessa attribuzione delle competenze, in quanto fase imprescindibile per giungere ad un effettivo funzionamento del regionalismo differenziato
Attualmente, per il finanziamento regionale le norme vigenti prevedono sistemi di compartecipazione al gettito maturato nel territorio regionale dell’imposta sui redditi delle persone fisiche e di eventuali altri tributi erariali e un fondo perequativo generale per i territori con minore capacità fiscale per abitante (art. 119).
All’indomani della riforma del Titolo V, e all’introduzione della previsione costituzionale relativa al cd. regionalismo differenziato, poche sono state le regioni che hanno avanzato proposte per richiedere «ulteriore forme e condizioni particolari di autonomia». Nessuno dei tentativi intrapresi, però, è giunto a compimento.
Si può dire, quindi, che la previsione legislativa sull’autonomia differenziata non ha ancora avuto alcun seguito. Sebbene, di recente, sia stata pubblicata nella gazzetta Ufficiale la legge 26 giugno 2024, n. 86 recante disposizioni per l’attuazione dell’autonomia differenziata ai sensi dell’art. 116, terzo comma, della Costituzione.
L’art. 4 della legge da ultimo citato prevede espressamente che «il trasferimento delle funzioni, con le relative risorse umane, strumentali e finanziarie, concernenti materie o ambiti di materie riferibili ai Lep di cui all’articolo 3, può essere effettuato, secondo le modalità e le procedure di quantificazione individuate dalle singole intese, soltanto dopo la determinazione dei medesimi Lep e dei relativi costi e fabbisogni standard, nei limiti delle risorse rese disponibili nella legge di bilancio… Il trasferimento delle funzioni relative a materie o ambiti di materie diversi da quelli di cui al comma 1, con le relative risorse umane, strumentali e finanziarie, può essere effettuato, secondo le modalità, le procedure e i tempi indicati nelle singole intese, nei limiti delle risorse previste a legislazione vigente, dalla data di entrata in vigore della presente legge».
Pertanto, prima di poter mettere in atto l’intera riforma andrebbe stabilita la spesa dei Livelli essenziali di prestazione e i relativi costi e fabbisogni standard che vanno garantiti su tutto il territorio nazionale. Cosa che, nei ventitrè anni trascorsi dall’approvazione della riforma costituzionale che ha introdotto l’autonomia, non è mai avvenuta.
E la centralità dell’opera di determinazione dei Lep in determinati settori è importante anche ai fini della piena attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza. La qual cosa è stata recentemente evidenziata dalla stessa Corte costituzionale, la quale, nella sentenza n. 220 del 2021, ha sottolineato come tale adempimento, da parte del legislatore, appaia “particolarmente urgente anche in vista di un’equa ed efficiente allocazione delle risorse collegate al Piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr)”.
Ad ogni buon conto, occorre considerare che – come già evidenziato – le necessarie risorse finanziarie andranno determinate in termini di compartecipazione o riserva di aliquota al gettito di uno o più tributi erariali maturati nel territorio regionale, tali da consentire la gestione delle competenze trasferite o assegnate, in coerenza con quanto disposto dall’art. 119, quarto comma, della Costituzione.
Di conseguenza, l’attribuzione di nuove funzioni, determinerà sicuramente un aumento della pressione fiscale a danno, soprattutto, dei cittadini e delle imprese del Sud.
Nelle regioni centro-settentrionali, l’incremento delle competenze nel loro territorio, attraverso l’incremento della quota di compartecipazione ai grandi tributi erariali, provocherà, invece, un incremento della spesa pubblica che andrà a tutto vantaggio dei cittadini di tali regioni dato che le entrate tributarie di tali regioni sono enormemente più elevate.
Per cui, nelle regioni del Sud, ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, potranno essere attribuite, non solo attraverso la compartecipazione al gettito maturato nel territorio regionale dell’imposta sui redditi delle persone fisiche e di eventuali altri tributi erariali, ma anche e soprattutto con il ricorso al fondo perequativo di cui all’art. 119 Cost. e comunque con un finanziamento pubblico ingente.
Il che, come è evidente, comporterebbe una inevitabile sottrazione di risorse importanti al bilancio dello Stato e un conseguente consolidamento dei conti pubblici a carico probabilmente alla restante parte del Paese, oltre che più in generale di contribuire a compromettere la garanzia dei diritti sociali, già messa a dura prova da un decennio di crisi.
A quanto sopra bisogna anche aggiungere che l’aggravio del divario Nord-Sud, e la definitiva perdita del residuo senso di appartenenza a una comunità politica unitaria da parte dei cittadini sembrano essere già dietro l’angolo.
Sicchè, come giustamente è stato notato, il rischio è che con l’autonomia differenziata, da un regionalismo senza modello, si passi a un regionalismo impazzito, dove le Regioni speciali, che lamentano l’arretramento subito a seguito della riforma del Titolo V, si affiancherebbero a Regioni ordinarie di “tipo a” e Regioni ordinarie differenziate di “tipo b”, a loro volta differenziate tra loro, mentre l’assenza di una istituzione rappresentativa di raccordo al centro di questo dedalo di competenze differenziate, che già tante volte è stata lamentata dal 2001 in poi, diverrebbe a questo punto un elemento di ulteriore criticità dell’assetto istituzionale.
Insomma, un vero e proprio pasticcio all’italiana. In questo siamo diventati dei veri e propri campioni.
Di ciò se n’è accorto anche un esponente del Pd, Gianni Cuperlo, il quale ha riconosciuto che «nel 2001 si riformò il Titolo V pensando di togliere voti alla Lega. Fu un errore e gli italiani lo hanno pagato caro».
Mah. Speriamo bene. (gm)