di ETTORE JORIO – Una sentenza della Corte costituzione, la n. 233 del 21 novembre 2022 (red. Antonini), cui non è stato dato il giusto e meritato risalto. Ciò perché non si è bene compreso il senso RIGUARDA L’ASPETTO DEI FINANZIAMENTI e delle sue pesanti ricadute sul sistema del finanziamento della salute. Sulle sue regole e sui divieti. Tutto questo è avvenuto nonostante la sentenza sia da considerarsi uno strumento di pregio assoluto di esaltazione dei Lea e, con questo, dell’ineludibile rispetto della finalità di utilizzo della quota del Fondo sanitario nazionale destinata al loro finanziamento.
Al di là Lea non si passa
La sentenza, invero molto articolata, mette la parola fine accogliendo una eccezione sollevata dalla Corte dei conti, Sezioni riunite in speciale composizione, relativamente alla legge di stabilità regionale per il 2016 della Regione Sicilia. Più precisamente, ne sancisce l’incostituzionalità nella parte in cui prevedeva per il sessennio 2016-2021 il ricorso a una quota del Fondo sanitario nazionale per estinguere un prestito contratto con lo Stato da utilizzare nel convenuto piano di rientro sanitario. Rilevando al riguardo una chiara alterazione interpretativa di un importante precetto della regolazione di armonizzazione dei sistemi contabili e dei bilanci regionali.
Più esattamente, del principio di cui all’art. 20, comma 1, del d.lgs. 118/2011 – peraltro in contrasto con la delega di cui alla legge nr. 42/2009 – che sancisce e pretende che nel bilancio delle Regioni/Province autonome ci debba essere «un’esatta perimetrazione delle entrate e delle uscite relative al finanziamento del proprio servizio sanitario regionale».
Da considerarsi in senso stretto.
A ben vedere, una prescrizione rigida, perché indispensabile per «consentire la confrontabilità immediata fra le entrate e le spese sanitarie iscritte nel bilancio regionale e le risorse indicate negli atti» di programmazione finanziaria sanitaria.
Per pervenire a tale interessante e dettagliata narrativa, la Consulta ha tratto i suoi anzidetti convincimenti, di non potere assolutamente distogliere, foss’anche un euro, risorsa alcuna destinata a finanziare i Lea. Ciò nella considerazione che con i quattrini destinati alla cura delle persone non si possono effettuare pagamenti di altro. Ciò in senso assoluto.
Non è la prima volta che lo dice. Nell’arrivare a una siffatta pregiata conclusione la Corte costituzionale ha fatto tesoro di due suoi precedenti specifici nella materia.
Quanto alla copertura erogativa assoluta dei Lea, la Consulta ha preso atto di quanto sancito nella sentenza nr. 132/2021 (red. Modugno) nella quale è stata ribadito che la loro tutela erogativa non è esposta ad alcuna deroga, tanto da sottolineare che un tale invalicabile limite risiede nella distinzione legislativa tra le prestazioni sanitarie per i Lea e le altre prestazioni sanitarie.
Un distinguo severo, questo, che è ricavabile dal divieto di destinare «risorse correnti, specificamente allocate in bilancio per il finanziamento dei Lea, a spese, pur sempre di natura sanitaria, ma diverse da quelle quantificate per la copertura di questi ultimi». Da qui, la previsione specifica insediata nell’art. 20 del d.lgs. 118/2011 che «stabilisce condizioni indefettibili nella individuazione e allocazione delle risorse inerenti ai livelli essenziali delle prestazioni». Una asserzione, questa, cristallizzata nella sentenza n. 197/2019 (red. Orione).
Ciò con l’unica eccezione, contenuta nel successivo art. 30, comma 1, terzo periodo, a favore di quelle Regioni/province autonome virtuose, capaci di erogare i Lea ai livelli più dignitosi realizzando risparmi gestori. In quanto tali liberi di essere destinati a finalità diverse, sempre sociosanitarie.
Oltre la lettera, c’è ben altro
A ben leggere la sentenza viene a maturarsi una interpretazione innovativa che è nelle corde del Giudice delle leggi, che certamente influenzerà il giudicato del Giudice contabile, sia in sede di parificazione dei rendiconti regionali che in sede di controllo.
Considerato, infatti, che nessuna Regione/provincia autonoma, prescindendo se in piano di rientro o meno, sia nella condizioni ipotizzate nel suddetto art. 30 del d.lgs. 118/2011 di assicurare i Lea nella loro dimensione qualitativa ideale e generare, nel contempo, risparmi di gestione da destinare ad altra attività sanitaria extra Lea, il divieto va ben oltre il pagamento del mutuo di cui alla sentenza in esame.
Ma qualora foss’anche rinvenibile, per una sorta di illusione ottica, ogni risparmio dovrà essere ove mai “investito” in prestazioni socio sanitarie che vadano oltre i Lea ma giammai in sopportazione di oneri finanziari. Sarebbe come pagare le rate di un leasing con le spese di cura di una epatite ovvero con una diagnostica per immagini salvavita negata.
Istruzioni per tutti, anche per revisori e giudici dei conti
Ma il discorso va ben oltre. La chiara lettura che fa la Corte costituzionale della disciplina retributiva dei Lea, da essere garantiti su tutto il territorio nazionale uniformemente, impone una profonda esegesi delle regole. Con il principio fissato dal Giudice delle leggi, di divieto assoluto e di suprema indisponibilità dei finanziamenti per coprire ciò che non sia Lea, si arguisce una ulteriore regola di divieto.
Il problema (grave e frequente) si pone anche in relazione a pagamento dei debiti pregressi consolidati, ovverosia non soddisfatti con quelle quote del Fsn destinate, per competenza (si badi bene!), all’erogazione dei Lea, dei quali gli anzidetti debiti erano a essi strumentali. Ciò avuto riguardo, in senso però favorevole e dunque derogatorio, – a detta del Giudice delle leggi – per quei debiti comunque irrisolti rientranti nel perimetro sanitario, sempreché gli stessi sia provati in tal senso da una corretta contabilità analitica, in verità molto infrequente. Una distinzione, questa, che sembra emergere dalla sentenza n. 233/2022, difficile da condividere sul piano della regolazione contabile.
Infatti, non si riesce a capire il perché di questa differenza di trattamento, nel senso di vietare – da una parte – il pagamento di un mutuo attraverso il quale si sono saldati debiti accumulati e –dall’altra – consentire la corresponsione della debitoria pregressa, purché insediata nel perimetro. Delle due, una: o si vieta di distogliere, comunque e in ogni modo, i quattrini destinati i Lea oppure non lo si consente solo in favore di un mutuo bancario. L’egualitarismo reale non sarebbe affatto d’accordo.
Ma si sa nel nostro Paese, capita anche questo. Per non parlare della ricaduta che avrà il dictum costituzionale in quelle Regioni ove si è più abusato nel non rendere esigibili i Lea e nell’accumulare allegramente debito (figuriamoci in quelle commissariate). Un problema, finora troppo trascurato spesso anche da parte di alcune Sezioni regionali di controllo. (ej)