UNO STUDIO SUI PICCOLI COMUNI EVIDENZIA COME IL SUD NON RIESCE A FARE PROGETTI SENZA RISORSE UMANE;
Progetti per il PNRR

PNRR: ALLA CALABRIA MANCANO I TECNICI
PER LA SVIMEZ IL DIVARIO CRESCE ANCORA

di ANTONIETTA MARIA STRATI – Mancano i tecnici per produrre i progetti per il Pnrr nelle regioni del Sud. E difficoltose sono, per la maggior parte dei Comuni del Mezzogiorno, le procedure per partecipare ai bandi del Pnrr. Secondo lo studio della Svimez, redatto da Serenella Caravella, Carmelo Petraglia e Gaetano Vecchione e dal titolo I Comuni alla prova del Pnrr, il 62% dei Comuni del Sud ha giudicato complessa la partecipazione ai preziosi bandi che potrebbero ribaltare la situazione del Mezzogiorno.

Mentre il il 57% dei Comuni del Nord secondo Svimez) giudica la partecipazione ai bandi «facile», dall’altra c’è un Sud in difficoltà, che rischia di vedere sfumata un’opportunità unica nel suo genere. Questo perché «dal “protagonismo” – rileva la Svimez – che si è scelto di restituire ai Comuni seguono carichi amministrativi e sforzi aggiuntivi di spesa che rischiano di risultare insostenibili per amministrazioni locali depauperate negli anni, soprattutto al Sud, di risorse umane e finanziarie, e con dipendenti sempre più anziani a causa dei reiterati blocchi del turn over».

Eppure, in quasi otto casi su dieci, i Comuni del Mezzogiorno (mentre sei su dieci nel Centro-Nord), il Pnrr è considerato un’occasione decisiva per la riduzione dei divari territoriali. Nonostante ciò, dallo studio condotto è emerso come «nonostante i Comuni siano stati intervistati al termine della fase “ascendente” del Pnrr, ben il 30% dei Comuni del Centro-Nord manifesta una conoscenza solo parziale dei bandi; una percentuale che sale al 40% tra i Comuni del Mezzogiorno».

«Per quanto riguarda i canali di accesso alle informazioni sul Pnrr – si legge – il 58% dei Comuni del Mezzogiorno ha dichiarato di essere venuto a conoscenza dei bandi tramite comunicazioni istituzionali del Governo, contro il 62% dei Comuni del Centro-Nord. Anche gli “altri” canali di comunicazione – enti istituzionali come l’Anci, i Ministeri e altri Comuni – sono stati utilizzati da una quota inferiore di Comuni nel Mezzogiorno (20% contro il 28% del Centro-Nord). Inoltre, solo il 37% del Comuni del Mezzogiorno ha giudicato agevole o molto agevole la partecipazione ai bandi del Pnrr, contro il 43% dei Comuni del Centro-Nord (Fig. 1). Infine, in entrambe le ripartizioni territoriali, oltre il 40% dei Comuni ha avuto necessità di ricorrere a consulenze esterne per la partecipazione ai bandi».

Nonostante il tasso di risposta ai bandi sia buono, viene evidenziato come sia minore il tasso di aggiudicazione dei piccoli Comuni del Sud: a livello nazionale, il 98% dei Comuni intervistati ha partecipato almeno a un bando e, di questi, l’85% ne ha vinto uno. I Comuni che hanno partecipato indicano comunque diverse criticità della modalità competitiva di accesso ai finanziamenti, in particolare le difficoltà legate alla carenza di personale tecnico specializzato (soprattutto tra i piccoli Comuni). Al Nord come al Sud, la partecipazione media ai bandi del Pnrr aumenta con l’ampiezza demografica dei Comuni.

«Nel Mezzogiorno – si legge – risulta una partecipazione mediamente più alta rispetto alle altre aree del Paese tra i Comuni appartenenti alle tre classi demografiche al di sotto dei 30.000 abitanti, ma un tasso di aggiudicazione mediamente più contenuto. L’esito opposto si registra per i Comuni di maggiore dimensione: al Sud la partecipazione è minore e il tasso di aggiudicazione più alto».

Un dato interessante, per la Svimez, è come i bandi del Pnrr abbiano incentivato la collaborazione tra Comuni meridionali: il 43% di questi, infatti, ha dichiarato di aver stretto collaborazioni con altri Comuni limitrofi, mentre il 50% ha preferito non avviare partenariati, contro il 66% di quelli centro-settentrionali.

Ci sono, tuttavia, «profondi divari territoriali che dividono il Mezzogiorno dal resto del Paese nei tempi di realizzazione delle opere pubbliche». Le nuove stime Svimez, infatti, rilevano come i Comuni del Mezzogiorno impiegano quasi tre anni per completare un’infrastruttura sociale, circa un anno e mezzo in più dei Comuni del Nord-Ovest.

«Per completare la fase di pre-affidamento – viene spiegato – i Comuni del Sud impiegano mediamente oltre undici mesi, contro i sette del Centro, i sei e mezzo del Nord-Est e i quattro e mezzo del Nord-Ovest. I Comuni meridionali sono meno celeri anche nell’affidamento dei lavori: oltre due mesi in più rispetto a Centro e Nord-Est, più di quattro in più rispetto al Nord-Ovest. Nel Mezzogiorno, i cantieri di un’infrastruttura sociale restano aperti per circa nove mesi, tanto dura in media la fase di esecuzione; i tempi si accorciano a otto, sei e cinque mesi rispettivamente nel caso dei Comuni del Centro Italia, del Nord-Est e del Nord-Ovest. Le differenze territoriali sono invece meno accentuate nella fase di conclusione dei lavori. I tempi complessivi di realizzazione nel Mezzogiorno sono in media superiori di nove mesi rispetto alla media dei Comuni italiani e di circa un anno e mezzo rispetto ai più efficienti comuni del Nord-Ovest».

«Un’ulteriore indicazione – si legge nello studio –, utile a mettere in evidenza le criticità da risolvere per rispettare le stringenti tempistiche del Pnrr, viene dal confronto tra i tempi di esecuzione e conclusione dei lavori previsti nella fase di affidamento e quelli effettivamente impiegati per la realizzazione e consegna delle opere».

«Il mancato rispetto dei tempi può riflettere diversi fattori: le modalità previste per gli affidamenti dalle stazioni appaltanti, la qualità generale delle amministrazioni coinvolte nei procedimenti burocratici e autorizzativi, le caratteristiche delle imprese aggiudicatarie. Al di là delle possibili determinanti, la capacità di rispettare i cronoprogrammi dei Comuni nel Mezzogiorno è molto più deludente che nel resto del Paese. Cumulando i ritardi delle due fasi, i tempi medi di “sforamento” per il completamento delle opere raggiungono gli otto mesi (251 giorni), a fronte dei quattro della media nazionale (122 giorni)».

Nei Comuni meridionali, infatti, sono stati rilevati ritardi «nelle prime fasi di pre-affidamento e affidamento dei lavori interessino soprattutto le opere di minore dimensione (fino a un milione di euro), che rappresentano la quasi totalità delle opere finanziate. Il ritardo dei Comuni del Mezzogiorno è particolarmente marcato se confrontato con le tempistiche delle più efficienti amministrazioni locali del Nord-Ovest».

Con riferimento alle classi d’importo “150mila – 1 milione di euro”, i ritardi relativi registrati dai Comuni del Mezzogiorno rispetto alla media nazionale sono sensibilmente elevati per la fase di pre-affidamento e affidamento, dove complessivamente si impiegano circa 29 contro circa 24 mesi medi nazionali; rispetto al Nord-Ovest il ritardo del Sud arriva a oltre un anno. Solo marginalmente i ritardi investono invece la fase di esecuzione.

La Svimez, poi, ha ricordato come «il recente decreto Pnrr del febbraio 2023, oltre che innovare radicalmente la governance del Piano, ha introdotto diverse azioni di semplificazione delle procedure per accelerare i tempi di attuazione e conclusione degli interventi».

«In materia di risorse umane – si legge – il provvedimento è intervenuto opportunamente per favorire la stabilizzazione dei tecnici assunti a tempo determinato nelle amministrazioni centrali e locali per l’attuazione del Pnrr e delle politiche di coesione. Resta ancora in buona parte inevasa la questione del rafforzamento degli organici, soprattutto per gli enti territoriali, per i quali le misure si sono limitate, per ora, a consentire nuovi inserimenti di dirigenti. Quest’ultimo aspetto è dirimente se si tiene conto del fatto che tra il 2008 e il 2019 il rapporto tra personale dei Comuni delle Regioni a statuto ordinario e popolazione si è ridotto del 20,9% nel Centro-Nord e addirittura del 33,5% nel Mezzogiorno».

«Una tendenza analoga – continua lo studio – è osservabile anche nella dinamica della spesa pro capite per il personale dei Comuni, che si è contratta del 16,6% nel Centro-Nord (passando da 302 a 248 euro) e del 26,8% nel Mezzogiorno (con una riduzione da 291 a 217 euro). La riduzione del personale con il conseguente mancato ricambio ha, di fatto, bloccato i processi di rigenerazione delle risorse umane, e di aggiornamento e acquisizione di nuove competenze».

La percentuale di personale under 40 dei Comuni è passata dal 22,5 al 10,2% nel Centro-Nord e dall’8,2 al 4,8% nel Mezzogiorno. Altrettanto critica è la struttura per titolo di studio del personale degli enti comunali: nel 2019, solo il 21,2% del personale del Mezzogiorno era in possesso del titolo di laurea, contro il 28,9 del Centro-Nord. I dati relativi al 2020 mostrano un divario Nord-Sud in termini di dotazione di personale in servizio in relazione alla popolazione di riferimento. I Comuni delle regioni a statuto ordinario del Mezzogiorno presentano un indicatore di dipendenti per 1.000 abitanti pari a 4,5 contro valori di 6,3 e 5,6 rispettivamente del Centro e del Nord.

Il divario è presente anche con riferimento alla dotazione di dirigenti: 5 per ogni 100.000 abitanti nei Comuni delle regioni a statuto ordinario del Mezzogiorno, contro i 6 del Nord e i 6,7 del Centro.

«Questi interventi, tuttavia – conclude lo studio – andrebbero rafforzati con previsioni normative che consentano agli enti locali un ulteriore rafforzamento degli organici e delle competenze tecniche interne dei quadri intermedi. Da questo punto di vista, appare prioritaria la pronta attivazione dei programmi di assunzioni e di rafforzamento della capacità amministrativa degli enti locali previsti dal programma nazionale “Capacità per la coesione” 2021-27 dell’Agenzia per la coesione territoriale». (ams)